Официальный сайт Союза лесоводов Санкт-Петербурга
Подпишитесь на новости сайта
Получайте на почту актуальные новости и статьи, которые публикуются на сайте Союза лесоводов
* Поля, обязательные для заполнения
Нажимая "Подписаться", Вы принимаете условия обработки персональных данных.
Социальные сети

Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» РАЗДЕЛ II. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования лесных отношений

Вариант от 1 ноября 2019 года. Рекомендуется для рассмотрения на расширенном заседании Научного совета РАН по лесу

2 декабря в 14:20

II. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования лесных отношений

В настоящее время лесные отношения на федеральном уровне регулируются нормами Конституции Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, а также нормами других законодательных актов, затрагивающими отдельные вопросы лесных отношений.

Кроме того, лесные отношения регламентируются многочисленными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, Минприроды России, Федерального агентства лесного хозяйства, принятие которых предусмотрено Лесным кодексом Российской Федерации.

 На региональном уровне лесные отношения регулируются также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Принятие Лесного кодекса Российской Федерации имело позитивное значение для формирования лесных отношений в условиях частного лесопользования. Он заложил правовые основы осуществления мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов предпринимательскими структурами и частным бизнесом. В 2018 году арендаторами лесных участков было выполнено 82% работ, связанных с воспроизводством и противопожарным обустройством лесов. В условиях Лесного кодекса 2006 года выросли объемы переработки древесины при более чем 2-х кратном снижении экспорта круглых лесоматериалов.

Вместе с тем, применение Лесного кодекса на протяжении 12-ти лет, начиная с 2007 года (с учётом последующих редакций), и принятых на его основе подзаконных актов выявило ряд серьезных недостатков в правовом регулировании лесных отношений.  

На основе Лесного кодекса 2006 года не удалось сформировать упорядоченную и сбалансированную систему управления лесами, основанную по замыслам законодателя на передаче бизнесу ответственности за хозяйственное управление лесами.

При этом многолетняя практика аренды лесов показала:

 -  ее неприемлемость для лесных отношений, как вследствие отсутствия объекта аренды (лесные насаждения, пригодные для рубки, не могут являться объектом недвижимого имущества, соответственно и объектом аренды),

- неприложимость арендных отношений к лесному хозяйству, вследствие долгосрочности производственных циклов восстановления лесов (60-80 лет).

Арендные отношения в лесу потребовали установления тотального контроля за выполнением арендаторами комплекса лесохозяйственных работ. Усилия по организации такого контроля привели к значительным затратам, соизмеримым с затратами на ведение самого лесного хозяйства, что привело к удорожанию его продукции. Именно по этой причине лесная аренда не применяется ни в одном развитом государстве. 


Справочно: сегодня в целях контроля за лесохозяйственной деятельностью, осуществляемой арендаторами лесных участков, создана и эксплуатируется информационная система ЛесЕГАИС, осуществляются дистанционный мониторинг лесопользования и мониторинг воспроизводства лесов, проводится государственная инвентаризация лесов. Для выявления нарушений правил ведения лесного хозяйства содержатся подразделения региональных органов управления лесами, осуществляющих лесной контроль и надзор, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющие контроль за исполнением субъектами Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений, проводятся иные контрольные мероприятия. Затраты на их проведение в настоящее время преобладают в структуре расходования средств федерального бюджета, предусмотренных на лесное хозяйство. 

ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЛЕСНОГО ХОЗЯЙСТВА

Неэффективная эксплуатация экономически доступных лесов. 

В настоящее время доля спелых и перестойных хвойных древостоев I–III класса бонитета не превышает 16%, а фактическая продуктивность сосновых и еловых древостоев составляет от 35% до 53% потенциально возможной производительности. При таком состоянии дел во многих регионах страны уже через 5-10 лет начнется ликвидация лесопильных производств, продукция которых сегодня наиболее востребована на внутреннем и внешнем рынках. 

На ухудшение состояния лесов значительно повлияли рубки наиболее доступных и качественных лесных насаждений в объемах, превышающих нормы неистощительного лесопользования, без обеспечения должного воспроизводства лесов. Этому способствовали нормы законодательства, наделяющие арендаторов лесных участков правами по проектированию мест и объемов заготовки древесины, мероприятий по воспроизводству лесов, а также полномочиями на проведение таксации лесов в целях определения их количественных и качественных характеристик. 

По мнению экспертов и специалистов отрасли сложившаяся система лесоуправления позволяет сегодня арендаторам вырубать лесные насаждения в объемах, значительно превышающих (на 40-45 млн куб. м) договорные условия.
Очевидно, что соответствующая основной цели бизнеса мотивация к увеличению его доходности, не обремененная ответственностью собственника эксплуатируемого природного ресурса (имущества), стимулировала процесс истощения лесов. 

Вопросы, связанные с обеспечением воспроизводства лесов хозяйственно ценными породами. 

 1) В 2017 году лесовосстановительные мероприятия на 81% (759 тыс. га) были обеспечены за счет естественного, происходящего в результате природных процессов, лесовозобновления. Такое лесовосстановление обеспечивается преимущественно малоценными мягколиственными породами, не востребованными отечественной лесной промышленностью.  

 2 ) Кроме того, отсутствие в действующем лесном законодательстве положений, направленных на сохранение результатов искусственного лесовосстановления до момента обретения лесными культурами устойчивости в конкуренции с порослевым возобновлением мягколиственных пород, определило низкую эффективность проводимых в Российской Федерации лесовосстановительных работ.

Вопросы, связанные лесами, не предоставленными в аренду.

Хуже обстоят дела с лесами, не предоставленными в аренду.

Изначальный замысел законодателя, предусматривающий вовлечение в хозяйственный оборот всей территории лесного фонда, не был реализован по причинам:

-  экономической недоступности значительной площади лесов (более 400 млн га),

 - а также в связи с наличием большого количества природоохранных и социальных ограничений, препятствующих хозяйственному освоению лесов.  

В результате значительные территории лесов (более 75%) не были переданы в аренду, а лесная охрана была, по сути, ликвидирована, что привело к росту гибели лесов от пожаров, вредителей и болезней леса: с 2008 года средняя ежегодная площадь пожаров на покрытых лесом землях в Российской Федерации превысила 5,5 млн. га.

На землях сельскохозяйственного назначения, заросших лесной растительностью, ежегодно возникают лесные пожары на площади до 1 млн га, которые не учитываются и не тушатся, что способствует распространению огня на граничащие с ними территории лесного фонда.  

Не смотря на принимаемые меры, в том числе законодательного характера, ожидаемого сокращения площадей, пройденных лесными пожарами, не происходит. До настоящего времени не решены задачи раннего обнаружения и тушения лесных пожаров, в связи с чем, борьба с лесными пожарами стала чрезвычайно затратной и сложной.

 В результате государство вынуждено решать задачи по ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с лесными пожарами, уровень которых выходит за пределы компетенции лесного хозяйства.

Вопросы, связанные с распространением на лесные отношения норм земельного и гражданского законодательства.

Одной из главных новаций Лесного кодекса 2006 года стало распространение на лесные отношения норм земельного и гражданского законодательства.

 К последствиям такого решения, напрямую повлиявшим на организацию лесопользования, следует отнести, прежде всего, наличие в лесном законодательстве института аренды лесного (в редакции ст.7 ЛК РФ – земельного) участка, применяемого сегодня в качестве главного инструмента организации долгосрочного лесопользования на определенной территории.

В этой связи правовое положение лесных участков (группы лесных выделов и кварталов), определенное лесным законодательством в качестве земельных участков, повлекло за собой ряд избыточных организационных действий, которые, как показала практика, привели к необоснованному росту затрат, связанных с необходимостью образования лесного (земельного) участка, постановки его на кадастровый учет, а также регистрации на него прав собственности Российской Федерации.

Необходимость указанных действий по замыслам авторов Лесного кодекса 2006 года была обусловлена предполагаемым применением права аренды лесов в качестве экономического инструмента, повышающего капитализацию арендатора и предоставляющего ему залоговое обеспечение при получении кредитных средств.
Однако, практикой лесопользования не было отмечено ни одного случая принятия кредитными организациями прав на аренду лесов в качестве залогового обеспечения по выданным кредитам, что обусловлено неопределенностью объекта аренды, высокими рисками сохранения лесов, а также фактическим отсутствием у арендатора прав на арендованные им леса, за исключением временных прав на заготовку древесины.

Выходом из сложившейся ситуации должен стать отказ от распространения земельного законодательства на лесные отношения. 

Земельное законодательство должно распространяться на лесные отношения только:

-  исключительно в части отнесения земель к категориям, перевода их из одной категории в другую,

-  на установление смежных с другими видами землепользования границ земель лесного фонда, либо границ земельных участков, находящихся в частной или муниципальной собственности, на которых расположены леса.

- на установление публичного сервитута в отношении лесов для отдельных целей, не связанных с ведением лесного хозяйства.

Отношения, связанные с организацией лесного хозяйства, включая лесопользование, должны регулироваться лесным законодательством, исключающим формирование и кадастровый учет участков леса, вовлекаемых в лесопользование.

Общей проблемой лесного законодательства является противоречивость установленных в нем норм. 

1) Так, из положений Лесного кодекса 2006 года неясно, что является предметом договора аренды – сам лесной (земельный) участок (как следует из ст.7 Лесного кодекса), либо право на заготовку определенных лесных ресурсов на лесной территории, ограниченной договором. Кроме этого, арендатор лесного участка не может возвратить его по истечении срока аренды в том состоянии, в котором он его получил, как это предусмотрено ГК РФ, ввиду того, что рубка леса собственно и является задачей арендатора, а получение за рубку денежной компенсации – задачей собственника лесов.

2) Договор купли-продажи лесных насаждений, введенный Лесным кодексом 2006 года взамен лесорубочного билета, также обусловлен распространением на лесные отношения норм гражданского права. Введение данного инструмента в практику лесопользования привело к росту бюрократических процедур, а также снижению объемов лесопользования мелким бизнесом и населением для удовлетворения собственных нужд.

3) Специалистами неоднократно указывалось на несовершенство действующего лесного законодательства в части разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для того чтобы реализовать на практике данный принцип федерализма в условиях сохранения федеральной собственности на леса, лесное законодательство предусматривает осуществление федерального управления лесами через передачу субъектам Российской Федерации полномочий в области лесных отношений.

Такое правовое положение определило модель централизованного управления лесами, предусматривающего исполнение региональными властями делегированных Российской Федерацией полномочий на условиях и под контролем федеральных органов исполнительной власти.

Данный подход показал свою неэффективность, как в государственном управлении, так и при организации использования лесов, что подтверждается снижением их экономического и экологического потенциала, а также ростом потерь лесов от пожаров, вредителей и болезней.

Более чем десятилетняя практика применения Лесного кодекса 2006 года показала, что у федерального центра и региональных властей сформировались существенные различия в представлениях о практических путях совместного ведения лесного хозяйства, что создало ряд конфликтных ситуаций, результатом которых стали экономические и экологические потери. По мнению большинства специалистов отрасли, установление такого «двоевластия» стало одной из главных причин снижения эффективности лесоуправления.

В целях устранения многочисленных проблем, связанных с лесоуправлением, законодателем неоднократно вносились изменения в лесное законодательство, направленные на повышение эффективности контроля за исполнением региональными властями полномочий по управлению лесами.

Однако, усиление контроля (создание ЛесЕГАИС, ведение автоматизированного лесного реестра, проведение государственной инвентаризации лесов, мониторинга использования и воспроизводства лесов) лишь приводило к росту затрат, без достижения конечных результатов.

Проблема лесов, сформировавшихся на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса.

Данные дистанционного мониторинга показывают, что в Российской Федерации имеется около 100 млн га лесов, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения и землях запаса, естественным образом сформировавшихся в условиях отсутствия хозяйственной деятельности. 

Большую часть заросших лесной растительностью земель невозможно вернуть в сельскохозяйственный оборот в силу целого комплекса природных и социально-экономических причин: 

- низкой продуктивности земель, мелкоконтурности (исключающей применение современной высокопроизводительной техники),

- подверженности интенсивной водной или ветровой эрозии, неблагоприятных климатических условий,

- отсутствия трудовых ресурсов.  

В этой связи представляется целесообразным использование указанных земель для ведения лесного хозяйства, что позволит обеспечить ежегодное производство более 300 млн куб.м качественной древесины на территориях, примыкающих к сетям дорог общего пользования, а также создание до 100 тысяч постоянных рабочих мест на сельских территориях.

Целесообразность такого подхода подтверждается современным опытом большинства стран умеренного пояса северного полушария Земли, где на протяжении последних двух-трех десятилетий происходит интенсивное вовлечение худших и выбывших из использования сельскохозяйственных земель в различные формы лесного хозяйства.  

Современное лесное законодательство характеризуется отсутствием в нем экономических стимулов к эффективному управлению лесами. 

До настоящего времени лесное хозяйство остается единственной отраслью материального производства, не имеющей законодательно признанных продукции и услуг.  

Сегодня средства на исполнение субъектами Российской Федерации полномочий в области лесных отношений отнесены исключительно к бюджетным расходам, что определило место лесного хозяйства в составе потребителей бюджетных средств наряду с культурой, медициной и образованием.  

В этой связи назрела необходимость преобразования лесного хозяйства в отрасль экономики, обеспечивающую удовлетворение потребностей общества в лесных продуктах и услугах за счет собственных доходов.

Отсутствие в Лесном законодательстве экономических механизмов, присущих исполнению предпринимательскими структурами хозяйственного управления не принадлежащей им собственностью.

 В силу этого ведение лесного хозяйства в границах арендованных лесов осуществляется арендаторами за свой счет с одновременным внесением арендных платежей, размер которых не зависит от объемов проводимых лесохозяйственных работ и расходов, связанных с их выполнением.
Все это, безусловно, привело к общему снижению эффективности лесного хозяйства и, как следствие, к снижению его доходности.

Справочно: увеличение лесного дохода, отмечающееся в последние годы, произошло, прежде всего, исключительно за счет роста арендной платы и увеличения объемов предоставления земель лесного фонда для нужд, не связанных с ведением лесного хозяйства.  

Рассмотренное выше не является исчерпывающим анализом неэффективности современного лесного законодательства - не смотря на большое количество внесенных в Лесной кодекс 2006 года изменений, этот основополагающий документ по-прежнему содержит значительные пробелы и недостатки, а ряд положений сохраняют декларативный характер и содержат нормы, не обеспеченные эффективными механизмами реализации. Все это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующее лесное законодательство уже исчерпала свой ресурс.

Таким образом, разработка нового Лесного кодекса Российской Федерации, является своевременной и востребованной задачей.

Совершенствование правового регулирования лесных отношений в целях повышения эффективности государственного управления лесами, его децентрализации и вовлечения в процесс управления лесами предпринимательских структур, в том числе для формирования экономических механизмов, исключающих избыточное государственное регулирование хозяйственной деятельности в лесу, позволит обеспечить более эффективное управление лесами в целях удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах. 

Теги: Лесной кодекс, Обращения в органы государственной власти, Правильное лесное хозяйство, Лесное, Лесное хозяйство, РА, Экономика лесного хозяйства

Другие статьи блога

Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» РАЗДЕЛ III. Основные положения законопроекта. 11. Пребывание граждан в лесах
Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» РАЗДЕЛ III. Основные положения законопроекта. 11. Пребывание граждан в лесах
И. Шутов. "К общественным слушаниям о содержании нового Лесного кодекса"
И. Шутов. "К общественным слушаниям о содержании нового Лесного кодекса"
Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» РАЗДЕЛ III. Основные положения законопроекта. 3. Собственность на леса и лесные земли
Концепция проекта федерального закона «Лесной кодекс Российской Федерации» РАЗДЕЛ III. Основные положения законопроекта. 3. Собственность на леса и лесные земли

Наверх
array(5) { ["id"]=> int(0) ["ip"]=> string(12) "3.215.182.36" ["language"]=> string(2) "en" ["gmt"]=> int(0) ["guest_id"]=> string(32) "258ae3793eeab8003febe19f816f96c6" }